中国地方国资改革方案报告

发布时间：2014-10-15 浏览次数：1,630 次

      自上海2013年12月17日率先出台国资改革意见以来，截至2014年8月底，全国已有包括上海、北京、广东、天津、重庆等在内的16省（市）公布了地方国资国企改革方案。2014年6月至8月为各地改革方案发布的集中时段，共有10个省（市）在此期间发布；从地域分布看，主要集中在华东、华北、西南、西北等片区。

改革目标各有侧重

从各省市国资改革目标看，地方政府均具有较强的改革意愿与积极性，围绕地方经济发展规划，从对国有资本的功能定位出发，因地制宜，清晰地提出了到2020年国资国企改革的主要目标、路线图和进度指标，增强了改革的可操作性和执行力。

从改革目标的构成看，16省市均提出了要实现以“管资本为主”的国资监管体制的转变。提出建立健全现代企业制度的有15个省市；提出发展混合所有制经济的有14省市，提出优化国资布局结构的有14个省市。上述三方面要点，基本成为各地改革方案的标配。此外，上海、江西、湖南、重庆、甘肃等5省市还明确提出建立几家具有国际竞争力的大型企业集团的改革目标。

不同地区国资国企改革的核心主题，均围绕“释放企业活力”展开行动，但在具体侧重上存在一定差异。

改革热点层出不穷

地方改革方案的内容，从微观层面看，主要集中在发展混合所有制经济、实施分类管理、建立健全现代企业制度；从宏观层面看，则多注重优化国资布局结构、完善国资监管体制等方面。

（一）发展混合所有制经济

十八届三中全会赋予混合所有制经济前所未有的重要地位：国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。地方国资改革意见中，均对混合所有制的政策导向、行动计划和实现形式加重笔墨，并进行了具体部署和筹划。

一是政策导向上，积极探寻发展混合所有制的领域、比例和路径。在推进股份制、投资主体多元化的产权制度改革中，分别围绕国有资本增量发展、分类设置国有股权比例、引进战略投资者以及提升国有资产证券化等方面进行了详细部署，也有部分省市提出了要引导非国有资本进入公共领域以及国有资本投资非公领域的政策措施。

二是在行动计划上，明确实施步骤、程序和时间表。已出台改革方案的16个省份中，有一半的省份明确了发展混合所有制的时间表和目标。

三是在实现形式上，强调因地制宜、敢试敢闯。大部分省市均提出了以发展员工持股、整体资产或核心优质资产上市，以及引入或设立股权投资基金等多种形式，但因各省市的国资质量、布局结构的现状特征和基础条件各不相同，在具体的操作方式上，呈现出了差异化特征。

（二）深化国企分类监管

分类监管的核心，是在厘清政策性业务与竞争性业务基础上，通过有效监管提高国有资本的效益或效率。

由于各地国有资本现状的差异性较大，很难有统一的分类标准。国企分类和分类监管方法可以在改革实践中积极探索，只要能紧密结合地方国资的实际情况、准确定位国有资本的战略功能，有利于国企发展和国有资本实现保值增值，就是有效的分类和分类监管办法。从已公布方案的各省市中，大部分均对企业功能进行了划分，有11个省级方案按照公共服务类、功能类、竞争类三个标准划分。

（三）建立健全现代企业制度

各省市主要从规范法人治理结构、推进市场化选人用人及完善长效激励约束机制等方面，对推进现代企业制度进行了具体部署。

（四）优化国资布局结构

各省市国资改革方案均对国有资本存在的重点领域、产业类别和结构比例等进行了明确的规定，总体方向是推动国有资本从传统产业向现代服务业、先进制造业、战略新兴产业等集中；促进国有资本流向民生公益保障、基础设施建设等领域；同时，加快劣势企业与低效资产的退出。

此外，在此轮改革中，多数省市对国资集聚的比例也有明确的规定，如上海、江苏、江西、北京、重庆等8个省份不约而同地提出要将80%的国资集中在重点领域；天津更是指出到2017年底，天津90%的国有资本要聚集到重要行业和关键领域，国有资本布局聚集在40个行业左右。但是，结合当地国资的实际情况，各地国资布局重点又都有所侧重。

（五）完善国资监管体制

新一轮国资国企改革的显著特点是以国资改革带动国企改革，国资监管机构转向以“管资本”为主履行职责，也在诸改革方案中得以体现。梳理各省市国资改革方案，均提出要从监管体制、监管方式方面做出重大调整。

改革顶层设计和配套细则要尽快推出

总的来看，目前国资国企改革形成了良好的氛围，各方都对国资改革充满了期待，央企与地方政府也有较好的响应，大家普遍认识到，国企在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支柱。当前是加快推进国企改革步伐的好时机，既利于短期稳增长，又有利长远调结构。同时，各地方案也呈现出一个非常明显的特征，就是国资国企改革没有终极模式，必须结合当地实际进行，比如北京特别强调首都功能定位；上海着重突出产业化引领、国际化发展，广东则积极引入市场机制，大力探索混合所有制的实现方式，这些都是结合当地区域经济发展定位而提出的改革重点。

但是，另一方面，由于中央关于国资国企改革的总体意见和相关配套政策尚未出台，各地在推动改革措施落地过程中，更多的还是以试点探索和个体突破为主，大规模整体推进仍然面临不小的困难，主要体现在：

一是如何界定管资本为主背景下国资委的角色和定位。国资委如何授权或放权，授权或放权的内容和范围，国资委行使职权的权力边界等，在目前各地改革方案中还不明确。

二是如何界定混合所有制的边界。目前各地对混合所有制的边界界定和而不同。其中，广东较为激进，认为除了极少数国企和国资投资运营公司外，均可进行混合所有制改革。而天津的意见相对谨慎，要求在重要民生领域保持国资控股，在优势支柱行业和金融核心企业相对控股。总体来看，实施混合所有制的具体领域、混合比例、股权结构和实际控制权等问题，还急需中央层面提供总体规划和细则指导。

此外，在如何改革授权经营体制，组建国有资本运营公司；在管理层激励和员工持股等方面，都急需中央层面有顶层设计意图、比较明确的规范文件和操作性实施细则，以确保地方改革符合总体改革方向。

 

（文章来源：上海国有资本运营研究院课题组）